就立宪和宪政规律以及事理逻辑而言，中国或许真的需要从立宪和宪政最基础的底面做起，补上宪法文化启蒙这一历史必修之课。

立法的重点在于规范那些对公民权利产生重大影响的事项和程序。[29] 该司法解释暗示，只有下级行政机关不予审查或者不予上报，以致阻断了行政程序的进行，下级行政机关才承担独立的责任。

[46]3. 审议、表决情况的公开。[24] 众多法律、行政法规也规定，相关的法律文件必须盖有印章。它有助于保持行政过程的客观公正，防止执法人员偏私、恣意。在司法实践中，行政机关有义务提供证据证明执法人员具有执法资格。沈岿《公法变迁与合法性》，法律出版社2010年，157-163页。

相应地，法院也不能以最终决定与审查意见不一致为由，判决行政行为违法。《婚姻登记条例》（2003年）第7条规定，婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。多数情况下，专家评议可以由行政机关临时邀请若干相关专家进行。

他们为行政机关提供意见，他们的意见有时候是决定性的，当事人却可能无从知晓，更无法见面。依照《道路交通安全法》第107条规定，对道路交通违法行为人予以警告、200元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定。但另一方面，行政首长不可能事必躬亲，很多决定需要由副职领导、下属部门的领导甚至一般执法人员作出。当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应当及时报告本机关负责人，由本机关负责人决定是否回避。

有的认为，上级机关的批准行为只是一个内部程序。上海市两级法院否定了该观点，并责令被告重作。

实践中，行政机关负责人的同意或者批准多为书面形式，特别是行政过程中的内部审批表。发审委审核上市公司非公开发行股票申请和中国证监会规定的其他非公开发行证券申请，参加发审委会议的5名发审委委员，表决投票时同意票数达到3票为通过，同意票数未达到3票为未通过。一些情况下，行政机关的负责人也可以直接决定其回避。《学位条例》第10条规定，学位评定委员会负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，作出是否批准的决定。

内部行政程序是行政行为理性化和正当化的重要机制，是法治政府建设的重要内容。还有的由固定的专家组成委员会，并且有明确的任期。教育部《高等学校招生全国统一考试考务工作规定》，教考试[2009]2号，第22条。行政机关认为专家评定、鉴定程序违法或者存在显著的事实错误，影响评定、鉴定的公正性，可以重新组织专家评定、鉴定。

《发审委办法》明确规定，发审委委员不得弃权。[46]《北京市人民政府行政复议委员会行政复议案件审理会议议事规则》，京政复议委[2007]3号，第12条。

相对于上级机关的事先批准，事后备案的要求是一种更加和缓的监督手段，具有事先批准的替代性措施的功能。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）提出，实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

（一）专家参与的事务实践中，专家参与的事务涉及规则制定和重大决策，也涉及很多具体的行政决定。例如，北京市人民政府建立了行政复议委员会，并规定在事实认定存在较大争议、法律适用存在重大分歧、案件涉及公共利益或者社会影响较大等重大疑难案件，由复议委员会案审会审议。但是，行政机关仍然有义务根据法律规定作出独立判断，而不完全受专家评审意见的拘束。行政机关不采纳专家评审意见的，应当说明理由，并知会专家和有关当事人。例如，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第130条规定，依照法律举行听证的，听证结束后，行政处理决定由公安机关负责人根据听证情况作出。姜明安《制定行政程序法应正确处理的几对关系》，《政法论坛》2004年第5期（授权、委托、代理、公务协助等内部行政程序，以及期限等内外交织的程序）。

刘燕文诉北京大学学位评定委员会案提出了表决有效票数的问题。这一条规定的批准主体很不明确，根本无法让人辨识哪一层级的负责人。

因此，被告所作的工伤认定应视为行政程序违法，该工伤认定予以撤销。在行政决策的风险评估中，建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制。

（4）重大行政决定的作出。[31]接受备案的机关，根据实施行为的机关和行为的性质，法律规定各不相同。

越出自己的知识领域，专家也是门外汉。北京市行政复议审议案件一般不公开举行。据此，通信评审或者电话征求意见显然不被允许。判决书同时指出，扣押的具体行政行为未经县以上税务局长批准，违反了《税收征收管理法》第26条关于税收保全措施应当经县以上税务局（分局）局长批准的规定，所作出的具体行政行为应予撤销。

[41]中国证监会《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》（2009年修正），第6条。《学位条例》（2004年修正）第10条规定，学位论文答辩委员会授予硕士学位或博士学位的决议，应当经全体成员三分之二以上通过。

这类交织和转化不妨碍内、外行政程序的基本区分，也不妨碍我们把内部行政程序作为一个独立问题加以讨论。行政机关制定规范内部程序的规范性文件应当鼓励。

四 上下级行政机关的审查、批准与备案行政机关在作出行政决定前，除了本机关内部的承办、审核和决定程序，有的还经历下级行政机关的拟议审查或者上级行政机关的审核批准过程。需要进行检验、检测、检疫的，应当指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫（第55条）。

朱芒《行政立法程序调整对象重考：关于外部效果规范与程序性装置关系的考察》，《中国法学》2008年第6期。行政机关首长在听取讨论意见后，可以根据自己的判断作出决定。理由是，公开高评委名单可能引发不正之风，影响评审工作的公平、公正。具体的标准，则取决于司法的实践，以及人们对待内部行政程序的普遍观念的发展。

具体分四个部分：行政执法机关和执法人员的主体资格，行政机关内部的承办、审核、决定制度，上下级行政机关之间的审查、批准、备案制度，外部专家的评议、评审、评定制度。未经本单位领导批准，不得擅自使用单位印章。

2. 行政官员是否参与专家评议、评审和评定，视事务性质不同。法律对内部行政程序的规制，不外乎立法、行政和司法三途。

《治安管理处罚法》第77条规定：公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。该委员会对社会保险工作提出咨询意见和实施社会监督的性质决定了它不含政府官员。